Frente a un Mercosur que debió ser “una zona de libre comercio y más nada”, Uruguay precisa aplicar la “inteligencia molesta”
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Para Uruguay, la integración con la región mediante acuerdos comerciales no empezó con el Mercosur, firmado en 1991, aunque ese fue el mayor hito al menos hasta ahora.
El tema más discutido en las negociaciones para crear ese bloque junto con Argentina, Brasil y Paraguay fueron “las asimetrías” de tamaño de mercado, que “son la base de la integración, tratar de forma desigual lo desigual”. El problema es que “los países grandes quieren liderar sin pagar costos”, evaluó el hoy secretario general de la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi), Sergio Abreu, consultado por Búsqueda como especialista en estos temas y por su participación como canciller (1993-1995) en aquel proceso. Recordó que cuando jerarcas de los otros países que buscaban imponer su peso sobre los socios pequeños le dijeron que “la cola no mueve al perro” él respondió: “Si el perro no tiene cola, no sabemos si está contento”.
Las negociaciones “son una insatisfacción compartida”, dadas las concesiones y sacrificios que todos deben hacer, dijo Abreu. Las tensiones fueron frecuentes al inicio. En 1994, en el marco de debates sobre el régimen de zonas francas y otras cuestiones comerciales, el ministro de Economía argentino, Domingo Cavallo, dijo que “el Mercosur es Argentina y Brasil”, Uruguay y Paraguay “si quieren están”, ante lo cual el en ese entonces canciller Abreu y el ministro de Economía uruguayo, Ignacio de Posadas, se retiraron de la sala. “Hubo que recordarles que el Mercosur éramos todos”, rememoró el ahora secretario de la Aladi.
El 26 de marzo de 1991 se firmó el Tratado de Asunción. Foto: AFP
El origen
El nacimiento del Mercado Común del Sur (Mercosur) fue el resultado de un arduo proceso de negociación, iniciado por Argentina y Brasil en 1988 con la firma del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo, un acuerdo de alcance parcial inscripto en la Aladi al que luego se sumaron Uruguay y Paraguay. Uruguay tenía como antecedente dos acuerdos parciales negociados con sus vecinos: el Convenio Argentino-Uruguayo de Cooperación Económica (Cauce) y el Protocolo de Expansión Económica (PEC) con Brasil.
El bloque tiene varias fechas claves, entre ellas, el nacimiento de la propia Aladi, en agosto de 1980, la firma del Cauce II y la declaración de Foz de Iguazú en 1985, y el PEC II en 1986, en las cuales se profundizaron las relaciones comerciales entre Uruguay, Argentina y Brasil de forma bilateral y trilateral.
Sin embargo, las dos fechas más importantes son el 26 de marzo de 1991, cuando se firmó el Tratado de Asunción, y el 17 de diciembre de 1994, con la firma del Protocolo de Ouro Preto. En la primera se fijó el objetivo de establecer un mercado común, para el cual sería necesaria una unión aduanera (aplicando un arancel externo común —AEC—), una armonización de las legislaciones de los países miembros y la coordinación de políticas, entre otras cosas. Mientras, en Ouro Preto se establecieron plazos para la transición de la zona de libre comercio hacia una unión aduanera plena para el 2006, siguiendo procesos de adecuación dada la existencia de las asimetrías (por ejemplo, las excepciones al AEC que abarcaron más bienes y mayores plazos para Uruguay y Paraguay, la implementación del régimen de admisión temporaria para la importación de insumos destinados a bienes exportables, un régimen especial para el sector automotor).
El 17 de diciembre de 1994 se firmó el Protocolo de Ouro Preto. Foto: AFP
La unión imperfecta
Para Abreu, el proceso de integración previsto para el Mercosur es, en los papeles, muy similar al europeo: crear primero una zona de libre comercio para luego avanzar a una unión aduanera y, finalmente, a un mercado común. Pero en el bloque sudamericano el mecanismo de decisión es el consenso, lo cual “fue un craso error”, y, a diferencia del Mercosur, la Unión Europea logró el mercado común porque sus autoridades son supranacionales —están por encima de los gobiernos e instituciones de cada país miembro—, opinó Abreu.
Si bien en Ouro Preto se acordó establecer un AEC, una unión aduanera también requiere políticas comerciales conjuntas y marcos regulatorios similares. Para el excanciller, “la falta de una moneda propia para el bloque también dificultó la formación de la unión aduanera”, aunque considera que otros factores pesaron más.
Sostuvo que la falta de coordinación macroeconómica mantuvo las asimetrías. “En el 95, a (la administración uruguaya de Julio María) Sanguinetti le devaluaron Brasil y Argentina, y la asimetría económica hizo que perdiéramos competitividad”, recordó. Además, la política exterior de los socios grandes a partir de 1994 no fue compatible con una unión aduanera por cambios en sus estrategias comerciales. Argentina en ese momento “no quiso perder la libertad de negociar con otros países” y Brasil “quería una zona de libre comercio solo para Sudamérica, como más tarde persiguió con la Unión de Naciones Suramericanas”, la Unasur, excluyendo a México y a Estados Unidos (EE.UU.), repasó.
Para él, “el Mercosur tendría que haber sido una zona de libre comercio y más nada”. Por el artículo 44 de la Alalc (organismo predecesor de la Aladi), según el cual cuando un país signatario negocia unilateralmente ventajas con terceros países debe darles los beneficios a los socios, se promovió la decisión N° 32 del 2002, “evitando así que los miembros negociaran unilateralmente con EE.UU. después del fracaso de la propuesta del Área de Libre Comercio de las Américas”, bajo la cual el gobierno estadounidense inicialmente intentó negociar una zona de libre comercio con todos los países de América, señaló Abreu. “A partir de entonces el Mercosur no sufrió grandes cambios”, resumió.
De esta forma, el bloque resultó en una zona de libre comercio con una “liberalización comercial importante, pero sin convergencia de las medidas no arancelarias (…) y actualmente el AEC es el doble que el promedio global”, comentó el secretario de la Aladi. “El Mercosur se tiene que sincerar y asumir la realidad: en 30 años no logró nada, sufre de ser irrelevante a nivel internacional, porque no tiene acuerdos comerciales con economías grandes fuera de la región”, evaluó. Como excepción, las bases del acuerdo alcanzado con la Unión Europea —tras 25 años de negociaciones— siguen sin aplicarse. Por un lado, “Brasil y Argentina no se están poniendo de acuerdo para negociar” y el bloque europeo tiene preocupaciones por el mercado agrícola, “un tema muy sensible para Francia”, explicó Abreu.
En la región, a pesar de la existencia de acuerdos de complementación económica con países como Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú, en los cuales se negociaron zonas de libre comercio, “los 13 países miembros de la Aladi comercian entre sí un 10% del total, mientras que gracias a la integración Europa y Asia comercian en sus respectivas zonas entre 50% y 60%”, comparó. Esto es efecto de la “competencia entre los productos similares” de los distintos países de América Latina. Y en el caso del Mercosur también, porque hoy el principal socio comercial de Argentina, Brasil y Uruguay es China, lo que desincentiva el comercio regional ante la mayor colocación de sus productos con el gigante asiático.
Por otro lado, el Mercosur está negociando un tratado de libre comercio (TLC) con Singapur, y prevé negociar otros con Corea del Sur, Canadá y Líbano, economías que hoy no son relevantes para el comercio de Uruguay (representan en conjunto menos del 3% de exportaciones e importaciones uruguayas). Sin un permiso explícito de sus socios, el gobierno de Luis Lacalle Pou está por empezar a negociar un TLC con China, pretende hacerlo con Japón y en los próximos días —según anunció el presidente— solicitará la adhesión al Acuerdo de Asociación Transpacífico.
Lacalle Pou en la última Cumbre de Jefes de Estado del Mercosur. Foto: AFP
“Inteligencia molesta”
En los últimos años, además de la escasa relevancia en el plano internacional del Mercosur, las tensiones entre los estados miembros han aumentado. En ese marco, hubo dos rebajas del AEC de forma unilateral por parte de Brasil, luego aceptadas por los demás socios, y los impulsos de Uruguay para “modernizar” el bloque y permitir la negociación individual con terceros mercados.
Ante este contexto, algunos analistas creen que es “insostenible” para Uruguay permanecer en el bloque y que una opción a tomar en cuenta es “irse”. Abreu no está de acuerdo con esta postura: “Hoy no nos podemos ir del Mercosur”, tras el acuerdo con Brasil —el segundo socio comercial de Uruguay— que dio un régimen preferencial a bienes producidos en las zonas francas uruguayas y porque los beneficios arancelarios que tiene Uruguay con los miembros del bloque y con el resto de los países de América Latina son valiosos. En los últimos 12 meses a agosto, 24% de las exportaciones y 30% de las importaciones de Uruguay fueron con el Mercosur.
Para Abreu, lo que le queda a Uruguay es implementar la “inteligencia molesta para lograr cambios en el bloque”, buscando incentivar a los miembros a negociar y llegar a acuerdos. También destacó la “importancia de la diplomacia presidencial. El Mercosur surgió gracias a (Raúl) Alfonsín y (José) Sarney” con la declaración de Foz de Iguazú y “la diplomacia presidencial se mantuvo durante todo el proceso. Pero en la actualidad no se la ve presente”, lo cual dificulta llegar a acuerdos, más aún cuando en algunos países, como consecuencia de los ciclos políticos, se producen cambios bruscos de orientación en la política económica. Eso, agregó, dificulta “la implementación de políticas de mediano plazo” y debilita la credibilidad de las instituciones”.
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