Con Végh Villegas, Davrieux y Astori como figuras más influyentes en los últimos 50 años, algunas reformas remozaron la economía
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“La mitología del tipo de cambio invariable es cosa superada en el país y nos cuidaremos mucho de incurrir en el grave error que ella significa”, le contestó a Búsqueda el entonces ministro de Economía y Finanzas, Alejandro Végh Villegas, en un “reportaje especial” publicado en la edición Nº 34, de abril de 1975. Ese ingeniero industrial doctorado en Economía en la Universidad de Harvard, que había asumido unos ocho meses antes con una impronta liberal, puso en marcha un conjunto de reformas económicas, varias aún vigentes.
En contextos históricos y políticos muy diferentes, y sobre bases ideológicas también distintas, Végh Villegas, Danilo Astori y Ariel Davrieux fueron las figuras más influyentes en el ámbito económico de los últimos 50 años en Uruguay, según la visión de consenso casi total que surgió de ocho economistas y contadores consultados por Búsqueda emulando el método Delphi de investigación para evaluar los hitos en materia reformista desde los años 70 —el origen de la revista— hasta la actualidad. Se trata de una estructura de análisis que pretende plasmar los acuerdos (o disensos) entre un grupo de expertos que son sometidos a un cuestionario único para abordar una temática compleja. En este caso, se aplicó una versión simplificada de esta metodología.
El cuestionario fue respondido por Alberto Sayagués, Bruno Gili, Ricardo Pascale, Pablo Rosselli, Gabriel Oddone, Henry Willebald, Fernando Isabella y María Dolores Benavente, quienes provienen del ámbito académico, la consultoría privada y algunos pasaron por la función pública. El grupo de expertos fue seleccionado procurando, también, un relativo equilibrio en la representatividad generacional e ideológica.
Ante la pregunta de “¿qué personalidades identifica como más influyentes en la vida económica del país en los últimos 50 años?”, solo surgieron tres nombres con un grado amplio de consenso: Végh Villegas (ministro de Economía en 1974-1976 y 1983-1985), Davrieux (director de Planeamiento y Presupuesto en 1985-1990 y 2000-2005) y Astori (titular de Economía entre 2005-2008 y 2015-2020, además de vicepresidente de la República en 2010-2015).
Entre el resto de las personalidades señaladas —cerca de una decena, incluidos los expresidentes Luis Alberto Lacalle, Jorge Batlle y Tabaré Vázquez— solo se repitieron los nombres del exministro de Economía blanco Ignacio de Posadas y del excanciller Enrique Iglesias (ver entrevista en página …).
Las reformas
A cada integrante del grupo se le pidió señalar qué “acontecimiento, medidas de gobierno o reformas concretas en el área económica de los últimos 50 años en Uruguay considera como las más relevantes”. Un consenso total de los expertos subrayó un primer conjunto de reformas —reducciones de aranceles, eliminación de tipos de cambios múltiples y los controles de precios, así como la liberalización del mercado financiero— adoptadas a partir de comienzos de la década de 1970, por entender que terminaron con el modelo de sustitución de importaciones, hicieron a la economía uruguaya más “contemporánea” y abierta, a la vez que propiciaron cierta estabilización macro. Végh Villegas lideró gran parte de esas transformaciones.
Búsqueda tuvo “una pegada” noticiosa a comienzos de 1975 —según describió Danilo Arbilla, entonces jefe de redacción y luego director, en el libro sobre el semanario titulado Una historia para ser contada, de Leticia Linn— cuando publicó un informe sobre la situación económica del país elaborado por técnicos gubernamentales de la época. El reportaje al ministro debió haber sido otra. En sus respuestas, Végh Villegas defendió las medidas que fueron anunciadas entre febrero y abril de 1975 y buscaban detener el proceso inflacionario (107% el año anterior): “Yo no creo en el control de precios como elemento fundamental como combate anti-inflacionario. Considero, por el contrario, que su aplicación aislada y persistente conduce a una inflación ‘reprimida’, con todas sus distorsiones en la asignación de recursos”. Las medidas — definió el ministro— “representan una estrategia más severa dentro de un esquema que sigue esencialmente gradualista, con el objetivo de obtener resultados significativos a corto plazo. Podríamos quizás definirla como un ‘gradualismo algo chocante’”.
Alejandro Végh Villegas junto a Ignacio de Posadas. Foto: CESCOS / Academia Nacional de Economía
En ese plano, Végh promovió la liberalización del mercado de productos (desregulando los precios agropecuarios, de los alquileres, además del abatimiento de los aranceles y la eliminación de depósitos previos, consignaciones y otras restricciones a las importaciones), así como una adecuación de las tarifas públicas a los costos.
Para Davrieux, el “gobernante económico más importante” de aquellos años fue Végh, “que estuvo apenas dos años como ministro de Economía, introduciendo múltiples cambios tributarios, presupuestales y, para mi asombro, en plena crisis, con un dólar que se iba por las nubes, liberó el mercado de moneda extranjera”, dijo entrevistado para Economistas, economía y política, un reciente libro de Adolfo Garcé y Javier Rodríguez Weber, publicado por Fin de Siglo.
Ramón Díaz, fundador de Búsqueda, quien en 1974 y 1975 confrontaba en sus columnas aspectos del estilo y decisiones tomadas por Végh Villegas, después le reconoció mérito. Sobre la modificación en materia cambiaria, Díaz escribió en su libro Historia económica de Uruguay que por entonces “reinaba un consenso muy firme, que databa de nada más de cuatro décadas, sin contradictores prestigiosos a la vista, conforme al cual el mercado libre de cambios” era “una utopía a la que este país no podía lanzarse sin desastrosas consecuencias”. Señaló que Végh fue “el hombre” que “llevó a cabo la sorprendente reforma”, y si bien Uruguay volvió a experimentar crisis cambiarias en 1982 y 1999 (y otra vez en 2002), “ya nunca se volvió a pensar en el control de cambios como expediente de salida” y resultó una “solución final”. ¿Cómo eso “pudo volverse real?”, preguntó el abogado y economista, y lo atribuyó a la propia figura del ministro: su “visión clara de la cuestión económica en juego”, el “coraje de las convicciones” y la “habilidad de adaptarse de los convencionalismos de la sociedad a la que el reformador pertenece. Si Végh hubiese sido convencional en este sentido, habría enviado un proyecto de ley al Consejo de Estado, y la conmoción social habría paralizado su proyecto, mientras los abogados del Banco Central producían eruditos dictámenes” alegando la autonomía de la institución respecto del Ministerio de Economía. “El método y el estilo” con el que procesó la reforma fueron, según Díaz, “factores significativos de su éxito”.
Sobre ese período, y ponderando la importancia de varias de esas reformas económicas, Ariel Banda, Julio de Brun, Juan Andrés Moraes y Oddone acotaron en el libro Una mirada al medio siglo de historia del Banco Central del Uruguay que “es obvio que, en un régimen de facto, la posibilidad de establecer medidas económicas resulta más fácil. La represión impide la eclosión de manifestaciones (…). El equipo económico operó así con una casi total independencia de otras opiniones económicas y sin debate político”.
Una mayoría de los expertos consultados para este artículo aniversario resaltó, además, que los acuerdos con Argentina (Cauce) y Brasil (PEC), firmados en 1975 y 1976, contribuyeron a la integración comercial como paso previo a la adhesión al Mercosur a comienzos de la década de los 90. Se trata, sin embargo, de una transformación que tuvo empujes y frenos.
Ariel Davrieux. Foto: Javier Calvelo / adhocFOTOS
Más cerca en el tiempo, un amplio consenso entre los consultados destacó como otras reformas significativas las leyes de promoción forestal (1987, ver página …), de puertos (1992), de zonas francas y de Inversiones y Promoción industrial (1998). Varios también ponderaron la reforma de la seguridad social de 1996 —con la creación de las AFAP para la gestión del ahorro e instrumento de fondeo tanto público como privado—, la liberalización de los mercados de seguros y de telefonía móvil, así como la ley de marco regulatorio del sector eléctrico. La figura de Davrieux fue subrayada por su participación directa en algunas de estas transformaciones económicas.
Aquella reforma del sistema jubilatorio se procesó en medio de “una situación de urgencia, más urgente que ahora. Ya insumía casi el 16% del Producto Bruto”, dijo en abril pasado el exdirector de la OPP en declaraciones al programa Primera mañana, de Radio El Espectador. El contador colorado apoyó la decisión de la coalición multicolor de ejecutar una nueva reforma del sistema: “Si no se toma una decisión ahora, un próximo gobierno tendría que hacer algo así como lo nuestro. Trabajamos muy fuerte (…), pero en tres meses llegamos a acuerdos básicos que eran 10 párrafos. Y luego de seis meses de gobierno (de Julio María Sanguinetti) estaba aprobado, a fin de agosto de 1995”.
Entre los cambios relevantes contemporáneos, un consenso parcial de los expertos resaltó la creación de la Unidad de Gestión de Deuda, así como la reforma tributaria y del sistema nacional de salud de 2007. Como referente de la corriente socialdemócrata que hizo balance dentro del Frente Amplio en tres administraciones, Astori y sus colaboradores lideraron varias de esas transformaciones.
En 2005, al llegar al poder, “lo primero era la urgencia, la emergencia. No podíamos pasar sin establecer un plan para asistir a la gente que estaba sufriendo más. Pero además se planificaron y pusieron en práctica no menos de 11 reformas de fondo de tipo estructural que significaron una estrategia de largo plazo. La reforma tributaria, la del plano laboral, la del sistema de salud, las políticas de vivienda, el nuevo sistema financiero, los cambios en la inserción externa —que le trajo al país una presencia internacional muy importante—, los cambios en el funcionamiento de los mercados, la ley concursal, los mecanismos de regulación y defensa de la competencia, la gestión y la administración profesional de la deuda y la reforma en la Aduana. Todas ellas son un conjunto de piezas que componían, no solo un cambio muy profundo, sino una visión de mediano y largo plazo”, dijo Astori en una entrevista con Búsqueda cuando era ministro del segundo gobierno de Tabaré Vázquez.
Varios del grupo de economistas y contadores consultados también destacaron como un avance reciente relevante la adopción, en 2020, de una nueva institucionalidad fiscal —un comité de entendidos y un consejo asesor— orientada a habilitar políticas contracíclicas.
Foto: Nicolás Celaya /adhocFOTOS
El futuro
Con “enfoque de desarrollo a futuro” para Uruguay, a cada uno del grupo se le pidió señalar las “acciones que a su juicio requieren de mayor atención y urgencia”, en orden de prioridad, entre varias opciones (reforma de la seguridad social; reforma de la enseñanza; apertura comercial; reforma laboral; reforma amplia del Estado; mayor inversión en ciencia e investigación; cambio en la matriz productiva). También se solicitó una fundamentación, para extraer posibles argumentos de consenso.
La mención a una transformación de la educación fue la única que logró un consenso mayoritario. Alegaron que Uruguay se rezagó en su calidad humana y que es necesario revertir esa tendencia en términos de crecimiento productivo y cohesión social.
Un consenso más débil surgió en torno a una reforma de la seguridad social, un proceso que está planteado actualmente a instancias del gobierno de Luis Lacalle Pou y su coalición multicolor. Señalaron como argumento la necesidad de darle sostenibilidad a las finanzas públicas y habilitar un redireccionamiento de recursos hacia la infancia y la población joven, todos temas que, de algún modo, nunca dejaron de estar en la agenda del último medio siglo.
- Recuadro de la nota
Ocho “lecciones” para “triunfar en el Ministerio de Economía sin mayor esfuerzo”
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